划重点！从试点实践解读《自然资源确权登记操作指南（试行）》
近日，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》（以下简称《操作指南》），在《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）的基础上，进一步明确自然资源确权登记的技术标准和操作要求，规范工作流程和工作程序，旨在更好地指导全国各级登记机构开展自然资源确权登记工作。
《操作指南》出台后，一方面，自然资源部有关司局第一时间进行了官方解读。另一方面，我们试着切换视角，从实际参与自然资源统一确权登记工作的企业来探讨，《操作指南》的印发对以往工作带了哪些变化？实施过程中又有哪些经验可借鉴？能否结合具体实操案例进行点对点的剖析？围绕这些问题，武大吉奥自然资源调查登记中心对《操作指南》进行最新解读。
箭在弦上，打破预划登记单元局限性
早在2016年12月，《自然资源统一确权登记办法（试行）》颁布并确定了国家级试点后，武大吉奥承担了江苏省徐州市、湖北省宜都市的试点建设工作。当时，因相关法律法规未完善，各试点单位处于探索阶段，唯一的工作依据只有《自然资源统一确权登记办法（试行）》。因此，试点工作预划登记单元中的资源类型、权属与不动产登记簿的关联工作，均依据试行办法中 “三个图层相叠加”的方式展开，主要体现在以下方面：
由于试点区域均是以某一类自然资源登记单元为主体开展工作（江苏徐州和湖北宜都均是水流确权试点），因此，各地对预划登记单元的优先级是存在差异的。如在江苏徐州试点工作方案中，预划自然资源登记单元原则规定：
“国家公园、湿地、自然保护区、水流等独立自然资源登记单元划分。以国家审批国家公园、自然保护区范围线为依据分别划定国家公园、自然保护区登记单元，以湿地管理部门划定的湿地斑块为湿地登记单元，以水利管理部门认定的水域管理范围划定水流登记单元”。（徐州市作为国家级水流重点确权登记的试点，同等条件下，优先将水流作为独立登记单元划分。）
江苏徐州自然资源确权登记试点区域
2019年7月11日颁布的《自然资源统一确权登记暂行办法》对这一问题做了明确规定。为突出整体保护，落实山水林田湖草“生命共同体”理念，按照生态功能重要性，确定了登记单元划定的优先级。此次《操作指南》更是明确规定了不同登记单元划定的先后顺序。因此，试点工作中登记单元划定的方法也就不再适用于当前工作开展。
因地制宜，重视工作底图的成果及应用方式
《操作指南》规定，自然资源首次登记工作流程包括前期准备、编制工作底图、预划登记单元、发布通告、内业调查、关联信息、调查核实、实地补充调查、调查成果上图、数据库建设、审核、公告、登簿等步骤进行。其中，编制工作底图是预划登记单元的前提，看似有明显的先后顺序，但结合试点工作经验来分析，这两项工作实际上是相互关联，互为补充的。
在试点工作中，自然资源调查分布图（即预划登记单元工作底图）是预划登记单元的基础。流程如下：首先，将土地利用现状图、集体土地所有权权属界线、国有土地使用权权属界线的“三个图层相叠加”，获得本底数据；其次，根据自然资源确权登记工作分类，从各管理部门提供的数据中提取有用的信息；最后，将经过预处理的各类自然资源空间分布数据进行套合，并叠加遥感影像形成自然资源调查分布图。
作为“工作底图”，自然资源调查分布图的功能性并不是一成不变的。在内业调查、关联信息、调查核实、实地补充调查等环节，都会用到不同要求的“工作底图”或是形成不同的图件成果。
可以看到，《操作指南》只是在“编制工作底图”与“内业调查”环节提到了图件成果物，其他环节未明确提及。但通过试点实践分析，笔者认为有必要明确阶段性图件成果及应用方式，此项操作的意义不仅有利于整体工作把握，而且也能对发生的问题进行追溯。
突出整体，强化生态空间功能
《操作指南》中明确了登记机构按照分级和属地相结合的方式进行登记管辖。与以往登记工作最大的区别在于：各级自然资源管理部门都承担了相应的确权登记工作。同时，也明确划分了自然资源登记单元的类型和权利主体：
但在自然资源部对《自然资源统一确权登记暂行办法》的解读中，生态空间功能的重要性和完整性，才是预划登记单元的重要依据。明确了这一点，也就能更好地理解以下登记单元划定的先后顺序：
（1）海域和无居民海岛登记单元；
（2）国家公园登记单元，国务院确定的重点国有林区登记单元， 除国家公园外的其他类型自然保护地登记单元；
（3）水流登记单元；
（4）湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元，探明储量的矿产资源登记单元。
总之，《操作指南》的出台将大大加快自然资源确权登记工作的进程。在实际工作中，各地也应根据区域的自然资源环境条件、政策环境等不同，因地制宜地制定自然资源确权登记工作方案。同时，更应该结合自然资源确权登记的纲领性文件—《自然资源统一确权登记暂行办法》，充分理解《操作指南》对法律法规方面的解读，才能在工作中起到事半功倍的效果。
