抚州市清理规范林权确权登记历史遗留问题的思考和探索
来源：《中国不动产》2023年第2期
编者按
近日，《中国不动产》杂志2023年第2期经验交流栏目刊发了抚州市清理规范林权确权登记历史遗留问题的相关文章。文章围绕林权登记的“堵点”“痛点”，详细介绍了抚州市解决林权确权登记历史遗留问题的实践、经验以及思考。原文如下：
随着以明晰产权、扩大权能为核心的林权制度改革的深入，林权市场流转日趋活跃，解决林权登记的“堵点”“痛点”问题势在必行。2021年，自然资源部、国家林业和草原局在全国16个市部署开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作。抚州作为江西省唯一的试点市，从“高”推动、从“细”着手、从“实”出发、从“新”服务，攻坚克难、直面问题、务实高效，整合建成一批实用规范的林权不动产登记数据库，清理规范了一批历史遗留问题，创新探索出一批日常林权登记工作机制，取得了一系列具有抚州特色的经验做法和丰硕成果。
01 清理规范的抚州实践
抚州市以数据整合为主线和抓手，按照“以点带面、先易后难、分步实施、分类推进”的工作思路，坚持“五个原则”（原有证书继续有效，不变不换；问题导向，全方位、多角度研究解决难点堵点；人民立场，便民利民；属地管理，压实乡镇村组的责任；标本兼治，化存量与防增量并重），聚焦“五个重点”（登记信息、权属重叠、地类冲突、确权程序、已登未发证），全面推进林权登记数据清理规范和历史遗留问题化解。
林权登记数据整合
对林业部门移交的林权登记数据（包括纸质档案和电子数据）进行整理，按照原林权登记规范及数据标准，建立原始登记数据库，原样保留林权原始登记信息。按照不动产登记规范及数据标准，将林权登记信息、空间数据和档案数据三者整合关联，并进行一致性核查和整理，形成林权登记数据中间库。将中间库整理完善的登记数据，预编不动产登记单元号，建立林权不动产登记数据初始库。在初始库的基础上，开展与农村房地一体确权登记数据、国有土地使用权登记数据、农村土地承包经营权登记数据和其他相关成果的对比分析。林权不动产登记数据初始库可应用于日常不动产登记，但对存在的问题应依据严重程度区别显示，限制办理业务。
创新权籍调查方法
以便民服务、规范高效为目标，开发移动端林权信息采集软件，开展三维地籍调查试点，创新引入倾斜摄影测量+实景三维等测绘新技术，以内业影像判读和外业实地勘验相结合的方式，提升调查成果质量，减轻外业工作，降低调查成本。在具体实践中，通过以下三种方式开展林权地籍调查：针对原林权登记成果质量较高，登记单元分散不连片的情况，以村、组为单位集中组织，多个登记单元同批次开展；针对原林权登记成果质量不高且登记单元连片的情况，以村、组为单位集中组织，成片开展；其他的采取“申请一宗、调查一宗、核实一宗”单宗单次开展。
化解历史遗留问题
以数据分析为关键点，以解决问题为落脚点，采取“原林权证纠错与数据清理整合两手抓、比对分析林权登记信息与档案资料、林权矢量套合叠加其它各类型影像图、内业指界与外业勘查相结合开展地籍调查”等多种办法，做到精度问题立行立改，登记信息与确权程序问题补充完善，权属重叠与地类冲突问题依申请或依嘱托，经变更、更正、注销等登记程序进行修改。建立问题台账，逐宗核实问题情况，能够同步解决的同步进行处理，暂不能处理的细化问题分类并进行标注。
试点以来，抚州市共清查出123.8万各类历史遗留问题，建立林权登记原始库信息98万条，拆分档案95万余份，已解决登记信息、权属重叠、地类冲突、确权程序、已登记未发证等各类历史遗留问题47余万个，真正实现了林权确权登记历史遗留问题处理的规模化“破冰”。
02 探索的抚州经验
试点工作中，抚州市细化目标、程序、方法，全面铺开、大胆探索、扎实推进、深入研究，探索形成了“抚州经验”。
首次取得系统性、体系性成果
从林权登记成果移交、原始档案的管理到建立林权不动产登记初始库，再到清理、规范，导入不动产登记系统，对原林权确权登记成果的清理规范和整合建库作了全面、细致的规定，编印《技术指南》《技术问答》《案例》《经费测算》等，一改以往林权确权登记历史遗留问题处理方法不全面、不成体系的状况。
首创了“落大宗发小证”的办法
对原分户林地使用权四至界线不清晰无法落宗的，采取“落大宗发小证”的方法，先确定大宗范围、明确大宗地内的权利人，精准缩小权利当事人，再由大宗内权利人区分是否属农民集体统一经营、大宗内各户权属界线是否清晰、大宗内各户对各自面积是否认可等不同情形，化解历史遗留问题。采用“落大宗”的方式，调查明确农民集体所有的每座山分给了哪些农户。通过“发小证”的路径，区分五种情形办理登记，巧妙地解决了分户林权登记难的问题。
首次提出建立林权登记初始库
按照不动产登记规范及数据标准，将认定有效和效力待定的原林权数据进行组织，建设林权登记初始库，并在此基础上，开展林权登记成果与集体土地所有权数据、国有建设用地登记数据等相关成果比对，清理与其他登记数据权属重叠、地类冲突等问题，做好标识、注记，较好地解决了不动产登记窗口急需原林权登记成果开展林权日常登记的现实问题。
首次较为全面地明确各类问题的处理办法
针对因原林权登记成果质量、新旧登记转换规则、成果精度不同等形成的林权登记历史遗留问题，全面系统地明确了处理步骤和解决办法。如：明确原始档案的处理、林权不动产电子档案建立规则，规范了原林权登记档案管理；要求按照优先级，稳妥化解地类冲突问题；定下高精度权属界线代替低精度权属界线的具体处理办法；区分不同情形，据实处理非精度原因造成的权属重叠问题等。
首次实现登记机构与林业部门登记信息的互联互通
明确需要共享的林地信息数据字段，组织开展不动产登记系统和林权管理系统升级改造、数据接口调试，实现不动产登记信息管理基础平台与林权综合监管平台无缝对接，林权审批、交易和登记信息实时互通共享。
03 解决路径的思考
坚持实事求是
原有证书继续有效，不否定原有登记成果，不搞推倒重来，确保林权登记的连续稳定。非经法定程序，不得以登记成果精度不够、档案缺失、权属重叠、地类冲突等原因随意注销权利人林权证。对问题较多、一时难解决的，以时间换空间，先进行注记、限制业务办理，逐步推进解决，确保成果实用。
注重统分结合
坚持集中清理和逐宗化解相结合，对工作力量充足，有条件的地方，以行政村为单位，集中清理规范解决历史遗留问题；对条件不允许的地方在完成林权登记数据整合、问题梳理的基础上，采取“申请一宗、办理一宗、规范一宗”的方式逐步化解。
切实便民利民
